南海トラフ地震 被害想定自治体の6割で「事前復興」計画未着手

速やかな復興につなげるため被災後のまちづくりをあらかじめ考えておく「事前復興まちづくり計画」の策定状況について、NHKが調査をしたところ、南海トラフ巨大地震で特に深刻な津波被害が想定されている自治体のうち6割余りが策定作業に着手できていないことがわかりました。専門家は「計画を作る過程に価値があり、まずは策定を始めることが重要だ」と指摘しています。

東日本大震災では、復興が遅れて人口が流出するなどの課題が出て国は、迅速な復興につなげるため全国の自治体に被災後のまちづくりをあらかじめ考えておく「事前復興まちづくり計画」の策定を呼びかけています。

NHKは、2月4日から3月5日にかけて「事前復興まちづくり計画」の策定状況について、南海トラフ巨大地震による津波で30センチ以上の浸水が30分以内に生じるなど、特に深刻な被害が想定されている139市町村を対象にアンケート調査を行いすべての自治体から回答を得ました。

それによりますと、「事前復興まちづくり計画」を▽「策定済み」が16自治体、▽「策定作業の途中」が38自治体、▽「策定の予定だが、着手できていない」が35自治体、▽「明確な策定の予定はない」が50自治体で、6割余りが策定作業に着手できていないことがわかりました。

その理由を複数回答で尋ねたところ、▽「ノウハウの不足」が64％、▽「部署間の調整が難しい」が42％、▽「費用負担が大きい」が34％などとなりました。

「事前復興まちづくり計画」の策定に向けては都市計画などの専門的な知識が必要で、国はガイドラインの公表や、震災で復興計画の策定に携わった職員の派遣などを行っています。

しかし、着手できていない自治体の半数以上がノウハウ不足を感じているという結果になりました。

策定の取り組み状況には地域差もみられ、国のガイドラインとは別に県が地域特性に合わせたマニュアルを公表し、費用の補助も行っている和歌山県や高知県などでは調査した自治体の多くが策定済みか策定作業中と回答しました。

また、国は計画の策定にあたっては住民とも協議するのが望ましいとしていますが、策定済みや策定作業中と回答した54の自治体のうち、協議を実施していると回答したのは29の自治体にとどまりました。

復興まちづくりに詳しい東京大学生産技術研究所の加藤孝明教授は「事前復興まちづくり計画は関係者や他部署とも連携が必要な計画で、何から手をつけたらよいか分からない自治体も多い。ただ、その策定過程に価値があり、自治体が抱える復興の課題を行政と住民が共有できる。策定が進む自治体の事例や課題を共有するなどしてまずは計画作りをスタートさせることが重要だ」と話しています。

その疑問に向き合い、災害が起きる前からまちづくりの方針をあらかじめ考えておくのが「事前復興」です。

31年前の1995年の阪神・淡路大震災では、日頃から将来のまちづくりを話し合っていた地区で復興が比較的早く進み、事前に住民や行政が復興の姿を考える重要性が認識されました。

その後、2004年に起きた新潟県中越地震では、山沿いの地域で避難生活が長期化したため、人口の流出につながり、どの地域においても事前復興の重要性が広く認識されるようになりました。

国は取り組みを後押ししようと、2010年に、災害時の復旧・復興に関する手順や参考情報をまとめた「復興対策マニュアル」を公表しましたが、2011年に発生した東日本大震災では、多くの自治体で復旧や復興の遅れが課題となりました。

これを受けて、国は2013年、大規模災害が起きた場合に復興を迅速に進める際に必要な国や自治体の手続きや措置を定めた「大規模災害復興法」を施行しました。

2016年には、東日本大震災の教訓を踏まえ、主に南海トラフ巨大地震で被害が想定される自治体向けに復興の課題と事前の備えをまとめた「津波被害からの復興まちづくりガイダンス」を公表し、事前復興の重要性を強調しました。

そして、2018年には事前復興を検討するための手順などをまとめた「復興まちづくりのための事前準備ガイドライン」、2023年には復興後のまちづくりの計画を策定するための「復興まちづくり計画検討のためのガイドライン」をそれぞれ公表しました。

国は、計画を策定することで、被災した際に迅速かつ適正な規模で復興が可能になるほか、住民などと議論を重ねることで復興の目標や方針も明確にできるとしています。

国では、これまで実際に復興計画の策定に携わった職員などを、サポーターとして全国の自治体に派遣したり、策定にかかる費用の3分の1を補助したりするなどして各自治体に策定に取り組むよう呼びかけています。

南海トラフ巨大地震が起きると国の想定で最大で17メートルの津波が押し寄せるとされる宮崎県では、現在「事前復興まちづくり計画」の策定に取りかかっている自治体はなく、県が策定に向けた働きかけを強めています。

このうち、ことし1月には県が各自治体の担当者およそ50人を集め、「事前復興まちづくり計画」の意義や策定のノウハウを学ぶための勉強会を初めて開きました。

勉強会では、国の支援制度を活用し東日本大震災と原発事故で福島市の復興計画の策定に携わった職員が講師を務め、広域避難を受け入れるための仮設住宅を設置する際、周辺住民への説明や県などの関係者との調整に奔走した経験を紹介しました。

そのうえで、迅速な復興には日頃から地域を担う若者など幅広い世代の住民と災害のリスクなどについて意見交換を重ね、関係を築くことが不可欠だとしたうえで、計画策定を進めて被災する前から住民と「復興するまちの姿」を共有することが「最大の備え」になると、呼びかけました。

自治体の職員からは「若者の意見を計画づくりに取り入れるにはどういったアプローチが必要か」とか、「ある程度、行政側で計画のたたき台を作ってから住民参加を呼びかけてもいいのか」などの質問が出され、住民の声をどう計画に反映させるべきかを確認していました。

県によりますと、勉強会をきっかけに計画策定に向けて動き出す自治体も出てきているということです。

講師を務めた福島市役所市街地整備課の石田晋さんは「いまの暮らしを守り次世代につなぐという前向きな目的を、行政と住民が共有して連携を強めることが必要だ。復興したまちに暮らすのは住民なので、行政には住民主体の計画となるよう練り上げていくことが求められる」と話していました。

高知市では、南海トラフ巨大地震で津波による被害が大きいとされる沿岸の8地区で、住民と協議をしながら「事前復興まちづくり計画」の策定作業を進めています。

高知県では県が沿岸の自治体すべてに対して2027年度までに「事前復興まちづくり計画」を策定するよう呼びかけていて、手順などを示した指針を公表したうえで、国の補助に加えて県が独自に費用の3分の1を補助する制度も設けています。

このうち高知市は、南海トラフ巨大地震が起きた際、国の想定で最大で15メートルの津波が押し寄せ、市内沿岸の広い範囲が浸水すると想定されていて、市は復興までの時間を短縮することで人口が流出するのを防ごうと2023年度に「事前復興まちづくり計画」の策定作業を始めました。

庁舎内の連携を図るために、防災だけでなく都市計画などの担当も集めたプロジェクトチームを作り、県の補助も活用して、ノウハウがある技術者からアドバイスをもらい作業を進めています。

津波の被害が大きいとされる沿岸の8地区で住民と協議を重ねながらまちづくりの案を作成する計画で、2月末に弥右衛門地区で開かれたワークショップでは、市から示されたまちづくりの案をもとに町内会や自主防災組織のメンバーなどが地区の将来像を話し合っていました。

計画づくりを担当する高知市防災政策課の宮中慎介係長は、「市だけではノウハウや予算の面で取り組みにくいことが多く、県などの支援があったうえで市としても計画作りを重要な施策として位置づけ、人と予算をつけるという判断になったことで、計画作りを進められてきた。災害によるさらなる人口減少も想定されるため、一刻も早く計画を策定して地震に備えたい」と話していました。

計画の策定を進めるなかで、住民の間でもまちの将来に対する意識が変わりつつあります。

高知市の沿岸部にある種崎地区では、南海トラフ巨大地震が起きた場合津波により広い範囲が浸水すると想定されていて、地区の住民は新たな避難場所の確保や避難訓練の実施など継続的に防災に取り組んできました。

ただ、被災後のまちづくりについて具体的に考えるのは2025年8月に市が開いた「事前復興まちづくり計画」のワークショップが初めてでした。

ワークショップでは、浸水する一部の地区を高台へ移転する案と、かさ上げして同じ場所に住宅地を再建する案が出され、移転する地区の住民からは住み慣れた場所を離れたくないといった意見が出されました。

一方で、将来のまちづくりについて話し合うことで、地区に仮設住宅の建設に適した場所がないといった課題が分かったほか、多くの住民が集う商店など、地域として残したいものも明らかになったということです。

この地区では、復興後もみんなで暮らせるまちづくりを考えるため今後も話し合いを続けたいとしています。

種崎地区町内会連合会の岡林一彦会長は、「これまで被災後について具体的に考えたことはなく、計画策定のための話し合いは被災後の暮らしを一人ひとりが自分ごととして考えるいいきっかけになった。課題はたくさんあるが主体的に話し合いを続けて、地区を守れるようにしたい」と話していました。