集団移転の復興団地 10戸未満が3割 コミュニティー維持が課題

15年前に発生した東日本大震災で津波の被害を受けた沿岸部では、高台などにまとまって移り住む防災集団移転が行われ、岩手・宮城・福島・茨城の4県で324か所の復興団地が整備されました。一方で、高齢化や人口減少が進み、住宅が10戸に満たない小規模な団地が全体のおよそ3割を占めるようになっていて、コミュニティーの維持が課題になっています。

東日本大震災の被災地では、自治体が津波の被害を受けて住めなくなった土地を買い取り、高台などに整備した復興団地に住民に移住してもらう防災集団移転が進められてきました。

国土交通省によりますと、これまでに岩手、宮城、福島、茨城の4県であわせて324か所の復興団地の整備が完了し、2025年3月末の時点では、住民がいる住宅は1万2312戸にのぼります。

しかし復興団地のうち、住宅の数が10戸に満たない小規模な団地が100か所あり、全体のおよそ31％を占めています。

団地ができたあと高齢化が進み、住民が亡くなったり介護施設に移ったりしたほか、便利な場所を求めて転居するなどして住民が減っているとみられます。

このうち被災地で最も多い54か所の団地が整備された宮城県石巻市では、複数の集落をまとめることで住宅の数が370戸以上の大規模な団地がある一方で、5戸以下の小規模な団地も35か所あります。

防災集団移転にあたって国は当初、復興団地の規模の条件を10戸以上としていましたが、東日本大震災の被災地では住民合意をとりやすくするため、特例として5戸以上も認められました。

このため、結果として、4県全体で震災前に295あった集落が324か所の復興団地に細分化する形となりました。

こうした小規模な復興団地では、人口減少が進むことで近所どうしの支え合いや行事の継続といったコミュニティーの維持が難しくなり、暮らしへの不安が広がっています。

東日本大震災で大きな被害を受けた宮城県石巻市では、防災集団移転による復興団地が高台などに54か所、点在しています。

石巻市は、中心部に近い海沿いや北上川の流域、牡鹿半島などの広い範囲が津波に襲われ、住宅2000棟余りが全壊するなど甚大な被害が出ました。

その1つ、牡鹿半島にある佐須地区では、震災前、漁港近くの集落に43世帯が住んでいました。

津波で多くの住宅が流されたため、震災の6年後には漁港のすぐ上の高台に20億円以上を投じた復興団地が造成されました。

当初の計画では15世帯の移転が予定されていましたが、実際に移転した地元の住民は6世帯で、ほかの地域から移り住んだ住民を合わせても9世帯にとどまっていて、団地には空き地が目立ちます。

漁師の本間文雄さんは仕事場の漁港に近く、震災前と同じ暮らしができると思って復興団地への移転を決め、住宅を再建しました。

本間さんも今シーズンで引退することにしていて、このままでは地区が衰退する一方だと考えています。

とりわけ本間さんが氏子総代を務める地区の神社では、住民がいなくなったことから毎年恒例の「例大祭」が開けなくなり、寂しさを感じています。

復興団地に空き地が目立つ現状について、本間さんは「税金を払ってくれた人たちに申し訳ないと思っている。私も将来的に、ここが空き地だらけになった状態を見たくない。でも、その可能性がないわけでもないと思っている」と話しています。

石巻市の半島沿岸部の高台には復興団地が点在していて、コミュニティーの維持が難しくなっているところもあります。

石巻市建設部の職員の大壁勇彦さんは、震災の直後から高台への移転について集落ごとに説明会を開き、住民の意見の取りまとめを行ってきました。

市では当初、この先の人口減少を見据え、複数の集落をまとめて高台に移転するプランを考えていました。

大壁さんもコミュニティーの維持には最低でも20戸以上でまとまる必要があると考え、隣り合う集落はできるだけ同じ場所に移転できないか住民を説得したと言います。

しかし、市が震災発生の2か月後に実施した住民の意向調査では、自宅を「もといた地域で再建したい」とした人が6割以上にのぼりました。

さらに漁師の多くが、高台に移転するのなら自分たちの船があり長年使っていた港の近くがいいと、集約に難色を示しました。

こうした中で国が方針を転換し、住民移転には「10戸以上」がまとまる必要があるとしていた条件を「5戸以上」に緩和します。住民の合意をとりやすくし、移転を早く進めるための措置でした。

当時の心境について大壁さんは「当時は被災した住民への早期の住宅供給しか考えていなかった。それでも小さな集落の住民には10戸以上でまとまりましょうとたくさん説明していたので、本当にいいのかなと思った。5戸だけで山を切りひらいていいのかと、抵抗したい気持ちがあったのも確かです」と話しています。

結果としてコミュニティーの維持が難しくなっている現状については「こういうふうにならないよういろいろ考えてやったつもりですが、思い通りにはなりませんでした。被災した住民と自治体としての考え方は必ずしもイコールではないので、難しい仕事でした」と苦しい胸の内を明かしました。

震災の発生当時、宮城県土木部の幹部として沿岸部の復興計画を策定した遠藤信哉さんは、震災翌月の4月には県内全域で集落を集約させる計画を作っていたと言います。

遠藤さんは、仙台市を除く県内173の集落を59か所の復興団地に集約し、1つの団地は50世帯以上とする計画を立てていました。

当時、遠藤さんが作成した資料を見ると、例えば被災地で津波による住宅の被害が最も多かった石巻市では、牡鹿半島などの沿岸部で小さな浜ごとにあった43の集落を離れた内陸の高台など15か所に集約する計画になっています。

集落を持続可能な形で維持し行政サービスを提供し続けるためで、この案は沿岸の市長や町長などに直接、説明していたと言います。

しかし結局、多くの自治体で集約は実現せず、石巻市の牡鹿半島などでは50世帯以上に集約された復興団地は4か所にとどまり、高台に小規模な団地が49か所点在するかたちとなりました。

遠藤さんは「集落を維持し行政サービスをしていくためには、ある程度の規模が必要だと思っていた。もう少し集約できていればという思いはあるが、果たしてどうすればよかったのかというのは、判断が難しかった」と話していました。

宮城県の村井知事は震災から15年となるのを前にインタビューに応じ、防災集団移転を行った当時の市町村の判断についての考えを述べました。

村井知事は「正直、こうなるだろうなというのは当然、予見できた。ただ、沿岸部の方々が家族や財産、船を失い、仕事も失って絶望の淵にいる中で、将来、限界集落にしたくはないので別の場所に移ってくれと、市町村長は言えなかったと思う」と話しています。

そのうえで集団移転ができる条件が「10戸以上」から「5戸以上」に緩和されたことについては、当時、市町村長からの要望を受けて県として国に要望したと説明しました。

その理由として「沿岸部の住民は漁業で生計を立てている方が非常に多い。海の近くから離れたくない、職場と住宅が近接していたほうがいい、という考え方もあったのかもしれない」と話し住民の意向とそれを優先した市町村に理解を示していました。

被災地のまちづくりに詳しい東北大学災害科学国際研究所の姥浦道生教授は、小規模な復興団地でコミュニティーの維持が課題となっている現状について次のように話しています。

姥浦教授は「防災集団移転によってできた高台の集落は安全性が確保されていて、漁業を中心とした三陸の港やなりわいの継続を考えれば、小規模のまま維持するのも選択肢の一つだ。最終的にどうするべきだったのかという判断は、まだできる状況ではない」と話しています。

一方で「これから人口が減っていけば、どんどん『限界集落』に近づいていき、いろいろな行事をしたり、地域の見守りや社会サービスを受けたりすることも難しくなる。今後のコミュニティーや集落の持続可能性がどれだけあるのかは、懸念されるところだ」と指摘しています。

そのうえで姥浦教授は「震災が起きてから冷静に物事を判断するのは難しい。事前に災害時の産業のあり方を含め地域でどうするのか意思決定のプロセスを確認しておく必要がある。集落をどこにするのかなど、具体的なところまで平時から考えておくことが重要だ」と話していました。